Los recientes TLC del Perú: liberalización del comercio a la carta

Por CAROL WISE y JUAN P. OCAMPO
I-ALCANZANDO LO IMPENSABLE
Hace una década, para un país de América Latina era impensable negociar un tratado comercial con China, porque esta tenía que cumplir con los prerrequisitos de liberalización exigidos para unirse a la Organización Mundial de Comercio (OMC) y lograr ser reconocida como «economía de mercado» por un número apreciable de miembros de dicha organización. Sin embargo, con el ingreso de China a la OMC, en el año 2001, esta posibilidad, antes remota, pasó a ser una realidad. En efecto, en el año 2005, Chile firmó con China un Tratado de Libre Comercio (TLC) y en 2009, lo ha hecho el Perú.
Con la excepción de Costa Rica, es dudoso que cualquier otro país latinoamericano esté en condiciones de lograr estas mismas proezas en el futuro cercano. ¿Qué puede, entonces, explicar el aparente éxito del Perú y Chile? Sin duda, fueron condiciones necesarias la implementación y la consolidación de las reformas de mercado, el patrón sostenido de desempeño y crecimiento económico y la impresionante profesionalización del aparato de gobierno encargado del diseño de políticas comerciales en ambos países, como la singular dotación de factores y la rica variedad de recursos naturales que cada país puso sobre la mesa de negociaciones. Pero, para nosotros, también cumplieron un papel crucial en el proceso dos grandes sucesos: el colapso, en el año 2005, de las negociaciones que buscaban establecer el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y el fracaso, un año después, de la Ronda de Doha en el seno de la OMC.
II- LA LIBERALIZACIÓN COMERCIAL A LA CARTA
Si bien estas negociaciones tuvieron lugar en medio de un espinoso escenario político y económico, el real determinante del fracaso, tanto del ALCA como de la Ronda de Doha, fue la incapacidad de todas las partes involucradas para ponerse de acuerdo en concesiones más profundas en temas de la «vieja» y «nueva» agenda de comercio. En otras palabras, los tratados bilaterales le permiten a las pequeñas economías abiertas, como Chile y el Perú, eludir este callejón sin salida y, de esta manera, negociar en instrumentos separados estos temas. Asimismo, le permiten otorgar, dependiendo del tratado, un peso diferencial a cada agenda. Así, mientras los tratados con China se concentraron en el acceso al mercado de los productos agropecuarios y otras materias primas, en el tratado con los Estados Unidos prevalecieron los temas de la nueva agenda comercial.
Hasta el año 2005, la opción ALCA fue pregonada por Washington como un paso intermedio, que prepararía al hemisferio occidental para ingresar a la siguiente ronda de negociaciones multilaterales con un conjunto consistente de logros y demandas respecto de estas viejas y nuevas agendas. De manera implícita, como una idea genial del establishment responsable del diseño de políticas de los Estados Unidos, el ALCA ofrecía aparentemente la oportunidad de trabajar de manera denodada, aunque a una escala menor, para dejar de lado estas diferencias entre el Norte y el Sur. Sin embargo, desde el punto de vista latinoamericano, el ALCA fue una respuesta a la Ronda Uruguay (1986-1994), donde los compromisos que se hicieron con respecto a las agendas de comercio –nueva y vieja– provocaron una sensación casi inmediata de «remordimiento del comprador».
La Ronda de Uruguay constituía el primer acuerdo que incluía reducciones en las barreras arancelarias y para-arancelarias que afectaban al comercio de textiles y productos agropecuarios. En ella, una coalición de países desarrollados, liderados por los Estados Unidos, había finalmente tenido éxito en ampliar el ámbito de la OMC a los servicios, las inversiones relacionadas con el comercio y la propiedad intelectual. Dada la expectativa de contar con un mayor acceso al mercado para sus bienes agropecuarios e industriales, los países en desarrollo acordaron negociar nuevas reglas y disciplinas domésticas en estas áreas. Los resultados de las negociaciones fueron: el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS; GATS, por sus siglas en inglés), y dos acuerdos sobre Medidas en Materia de Inversiones Relacionadas con el Comercio (TRIMS, por sus siglas en inglés) y sobre Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (TRIPS, por sus siglas en inglés), respectivamente .
A pesar de ello, después de una década del acuerdo, el arancel promedio que aplica la OECD a las importaciones que provienen de países en desarrollo es cuatros veces más alto que el que corresponde a las importaciones que se originan en la OECD . La motivación para todas las partes interesadas fueron los beneficios de asistencia económica proyectados como consecuencia de la ejecución de la Ronda Uruguay, que iban desde US$ 50.000 a US$ 275.000 millones anuales, una parte importante de los cuales se esperaba que beneficiase a los países en desarrollo . Sin embargo, tras seis años de la Ronda Uruguay, la mala preparación y los elevados costos para dar cumplimiento a estos diversos acuerdos significaron que 90 de los 109 países en desarrollo, miembros de la OMC, estaban muy atrasados en la ejecución de los ítems de la nueva agenda de comercio que ellos habían suscrito tiempo atrás . Si bien la participación de los países en desarrollo en la Ronda Uruguay no había tenido precedentes, es claro que había más por hacer para reconciliar de manera realista las demandas y las capacidades de implementación de los países desarrollados y en desarrollo en torno a las nuevas y viejas agendas de comercio; de ahí la decisión de lanzar la Ronda Doha 2001 y de asignarle un mandato de desarrollo específico.
Con el subsiguiente colapso de estos escenarios multilaterales de negociación, ha prevalecido una tendencia más reciente y osada al bilateralismo. En esta, podemos ubicar la nueva estrategia de política comercial de los Estados Unidos, que comenzó en el año 2002, cuando el Congreso acordó otorgar al gobierno de Bush la «Autoridad para la Promoción Comercial», que le hizo posible remitir a esta cámara acuerdos comerciales para que sean sometidos a una votación aprobatoria o desaprobatoria. Con esta autoridad, la Oficina de Representante de Comercio de los Estados Unidos lanzó su estrategia bilateral y negoció en todo el mundo más de 260 tratados comerciales. Chile y el Perú no hicieron sino aprovechar el camino abierto por este nuevo bilateralismo.
III - El bilateralismo peruano
Para apreciar la manera cómo el Perú ha impulsado sus propios intereses vitales, debemos concentrarnos en los rasgos innovadores contenidos en los dos últimos tratados comerciales que ha suscrito. En el presente número de Punto de Equilibrio («El TLC China-Perú»), el profesor González Vigil sostiene que la capacidad del Perú para afinar ingeniosamente el TLC con China ha sido brillante. Visto en conjunto, el TLC China-Perú goza de ventajas dinámicas provenientes del acceso asegurado de las exportaciones peruanas al mercado chino, junto con el potencial de movilizar altos niveles de inversión china tras la ejecución de este TLC.
Nos gustaría enfatizar que las ventajas más importantes radican en que el Perú, con este tratado, asegurará un acceso privilegiado al mercado. Dada la disposición china de conceder de antemano un arancel cero a casi el 85% de aquellos bienes agropecuarios, mineros y manufactureros exportados actualmente por el Perú al mercado chino, podemos decir que los negociadores peruanos han conseguido el mejor trato que China haya otorgado jamás a cualesquiera de sus socios comerciales. Con respecto a las importaciones chinas, durante la década pasada el mundo entero ha sentido el golpe de la competencia de las manufacturas chinas; en particular, textiles . Aunque ningún monto o protección puede compensar a los productores de textiles peruanos , estos pueden sentir algún consuelo en el hecho de que son los únicos en el mundo que se encuentran vulnerables. Como el tratado contempla un plazo prolongado para alcanzar la total desgravación, parecería que la solución de las empresas en problemas sería orientarse hacia productos con alto valor agregado, donde el estilo, el diseño y la calidad, permiten competir con la producción masiva proveniente de China. Visto en conjunto, el TLC China-Perú goza de ventajas dinámicas provenientes del acceso asegurado de las exportaciones peruanas al mercado chino, junto con el potencial de movilizar altos niveles de inversión china tras la ejecución de este TLC .
En el TLC Perú-Estados Unidos, destacan los temas vinculados a la nueva agenda comercial. Existen dos razones para ello. En primer lugar, el acceso al mercado para las partidas de la vieja agenda comercial (cobre, metales, piedras preciosas, frutas, verduras, nueces, textiles y confecciones) había sido institucionalizado, desde los años 1980, por la ley de Preferencias Andinas y Erradicación de Droga; en segundo lugar, las reformas que ejecutó el Perú, a inicios de los años 1990, liberalizaron y modernizaron las inversiones, las finanzas y los servicios, de modo tal que ya existía, al momento de negociar el tratado, una masa crítica de empresarios acostumbrados a operar en este entorno.
Luego de asegurar un ingreso permanente al mercado, además de algunas ampliaciones menores, para aquellas exportaciones peruanas claves a los Estados Unidos que formalmente estaban dentro del alcance de la ATPDEA, el Perú le otorgó a dicho país importantes concesiones en agricultura y manufactura.
Sin embargo, en este tratado la «acción» está en la nueva agenda de comercio. En este caso, el Perú se comprometió a superar sus compromisos con la OMC y a eliminar la mayoría de las barreras para los servicios y las inversiones, abarcando desde las telecomunicaciones hasta las finanzas, la energía, el transporte, la construcción y un conjunto de servicios profesionales. En otras palabras, con respecto a la nueva agenda de comercio, el TLC Perú-Estados Unidos es radicalmente OMC –y más–.
Para concluir, ofrecemos tres aportes para la comprensión de este modelo de liberalización a la carta. Primero, si bien una ruta multilateral hacia la liberalización del comercio ofrecería probablemente plazos de liberalización más prolongados y términos más flexibles para un país en desarrollo pequeño y abierto, como el Perú, la imposibilidad de elegir esta opción, por ahora, ha convertido al bilateralismo en una segunda mejor opción; segundo, la habilidad peruana y chilena para involucrarse exitosamente en esta estrategia bilateral de liberalización a la carta podría muy bien representar la ruta más viable a seguir por otros países en desarrollo, que estén preparados para comprometerse con niveles más profundos de integración comercial y de inversiones.
Por último, si bien en lo fundamental hemos aplaudido el éxito peruano al asegurar estos dos TLC recientes, concluimos con una nota de cautela, una que se deriva de la experiencia mexicana bajo el TLCAN: el éxito de estos TLC descansará de manera crucial en el diseño y ejecución de una política más proactiva de competitividad, una que invierta vigorosamente en capital humano, estimule las inversiones productivas, impulse los nexos entre la investigación y el desarrollo (I+D) y la iniciativa privada, y promueva la adaptación de tecnología que mejore la eficiencia. Para el Perú, la negociación de estos TLC no significará mucho si no se cuenta con un marco más convincente de políticas públicas que los apuntale y complemente .

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1. Cohn, Theodore H. (2007). «The Doha Round: Problems, Challenges, Prospects». En: Studer, Isabel y Carol Wise (eds.). Requiem or Revival? The Promise of North American Integration. Washington, D.C.: Brookings Institution Press, pp. 147-165.
2. Stiglitz, Joseph E. y Andrew Charlton (2005). Free Trade for All: How Trade can Promote Economic Development. Nueva York: Oxford University Press, p.46.
3. Ibid., p. 46.
4. Finger, Michael (2000). «The WTO’s Special Burden on Less Developed Countries». En: Cato Journal, vol. 19, Nº 3, pp. 425-437.
5. Heron, Tony y Ben Richardson (2008). «Path Dependency and the Politics of Liberalisation in the Textiles and Clothing Industry». En: New Political Economy, vol. 13, Nº 1, pp. 1-18.
6. Entrevista de los autores con Pedro Manzur, Director, Unión Nacional de Empresarios Textiles (Unete), en Lima, 4 de junio de 2009.
7. Ellis, R. Evan (2009). China in Latin America: The Whats and Wherefores. Boulder y Londres: Lynne Rienner, pp. 149-154.
8. Wise, Carol (2007). «Unfulfilled Promise: Economic Convergence under NAFTA». En: Studer, Isabel y Carol Wise (eds.). Requiem or Revival? The Promise of North American Integration. Washington, D.C.: Brookings Institution Press, pp. 27-52.


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