El TLC China-Perú: una negociación ejemplar

Por FERNANDO GONZÁLEZ VIGIL
La ejemplaridad del TLC China-Perú es multifacética. Es el primer TLC comprehensivo que China ha negociado en una sola etapa con un país latinoamericano , y es también el primer TLC comprehensivo con una potencia económica mundial que el Perú negoció adoleciendo de fuertes sensibilidades en su respectivo comercio importador. Esta y otras complicaciones de la negociación fueron hábilmente resueltas en los planos político y técnico, de modo que esta duró tan solo diez meses y produjo resultados exitosos. Nuestro país vio satisfechos casi todos sus objetivos defensivos y de ofensiva, e incluso obtuvo concesiones aún no otorgadas por China a ningún otro país en desarrollo. Todo lo anterior es el testimonio de un gran espíritu de cooperación entre ambos países, reafirmado por medio de importantes proyectos de inversión china lanzados o reflotados una vez concluida la negociación y cuya concreción le facilitará al Perú la ardua tarea de sacarle buen provecho a este y otros TLC que está acumulando en su haber.

¿Por qué un TLC comprehensivo con China? La importancia de ese país como socio comercial del Perú –segundo en el nivel mundial y primero en el Este asiático– explica el interés peruano por tener un TLC con aquel. La necesidad de que sea comprehensivo resultaba del contraste entre la insatisfactoria situación y el enorme potencial de esta relación económica bilateral. Situación que resumidamente consistía en: exportaciones peruanas a China excesivamente compuestas por bienes primarios (en un 90%); cerca de un 37% de nuestras importaciones desde China compuestas por productos intensivos en mano de obra que también se manufacturan en el Perú; carencia de mecanismos para combatir eficazmente el fraude aduanero y la competencia desleal en dichos productos, sean estos importados desde China directamente o por triangulaciones vía países vecinos al nuestro; y muy incipientes niveles de inversión china [solo un 1,5% del stock total de inversión extranjera directa (IED) registrada por Proinversión] y en las distintas modalidades de comercio transfronterizo de servicios con ese país.

Era evidente, entonces, que un balance de resultados beneficioso para el Perú no se lograría con una negociación comercial limitada al comercio de bienes, sino que había que ampliarla para cubrir otros temas como los mencionados. Sin embargo, la complejidad de tal agenda de negociación, y las sensibilidades por el lado de la importación de manufacturas intensivas en mano de obra que compiten con producción peruana, no eran todas las dificultades por sortear. Se preveía que continuarían las maniobras obstaculizadoras del acercamiento con China que ocurrieron en los años 2003-2005, solapadamente alentadas por grupos de presión vinculados a intereses económicos de países vecinos en pos de operar como hub o «plataforma de negocios» en la zona del Pacífico suramericano.

De ahí que el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (Mincetur) del gobierno de Toledo tomó las providencias del caso, programando con debida antelación la elaboración de una investigación preparatoria que fuera adjudicada al suscrito mediante un transparente concurso público , y dotándose de un joven equipo negociador altamente calificado y motivado, no cooptado por aquellos grupos de presión e idóneo por tanto para hacer prevalecer el interés nacional en la concertación intra-gubernamental y con los sectores empresariales del país . Luego, al presidente García le corresponde el crédito por el decidido impulso político que le diera a la negociación del TLC con China, el cual fuera decisivo para su realización y feliz conclusión.

Dicho equipo negociador adicionó a la citada investigación (centrada, de conformidad con sus términos de referencia, en acceso al mercado –aranceles y medidas no arancelarias– para bienes, comercio de servicios e inversiones) el análisis de otros posibles temas de negociación, formuló los objetivos defensivos y de ofensiva por temas. Con base en todos estos insumos técnicos, impulsó la adopción de mejoras en nuestros reglamentos nacionales para la aplicación de medidas de defensa comercial, así como la elaboración de una propuesta de acuerdo de cooperación aduanera a ser presentada a China, y entabló con este país el estudio conjunto de factibilidad de la negociación, logrando la inclusión de casi todos los temas más relevantes para el Perú.

Los objetivos peruanos de cara a esta negociación pueden resumirse así: los de ofensiva eran incrementar y diversificar no solo el comercio bilateral de bienes y servicios sino la IED de China en el Perú, logrando un acceso al mercado chino ventajoso respecto de competidores –tanto para nuestras exportaciones primarias como, muy en especial, para las manufactureras o no tradicionales– y estableciendo compromisos promotores de inversiones y de una amplia cooperación fortalecedora de las capacidades requeridas para mejorar sostenidamente la competitividad de nuestra economía.

En tanto que los objetivos defensivos consistían en proteger las sensibilidades en nuestro comercio importador, particularmente de manufacturas intensivas en mano obra, exceptuándolas de la desgravación arancelaria o acordando plazos largos para esta (ya que la citada investigación hecha en el CEAUP había mostrado que algunas de esas sensibilidades eran temporales por los crecientes costos de la mano de obra e insumos industriales en China), y acordando también, con un alcance más general que incluía la reducción de problemas de triangulaciones o desviaciones comerciales a favor de países vecinos, mecanismos eficaces tanto para la aplicación de medidas de defensa comercial como para la determinación del origen de las mercancías y para el control del comercio ilícito y fraude aduanero.

Ambos tipos de objetivos fueron satisfechos en gran medida por los resultados de la negociación . En materia defensiva, el Perú logró, respecto de sus importaciones sensibles, que la mayor parte (592 líneas arancelarias de textiles y confecciones, calzados y algunos productos metalmecánicos) sea excluida del desmonte de aranceles, que este ocurra en plazos largos (de entre 12 a 17 años) para las restantes y que todas tengan reglas de origen estrictas. También logró: una salvaguardia bilateral con dos activadores (desgravación y evolución imprevista de las circunstancias), aplicable durante un largo período, con vigencia de 2 años prorrogable por un año adicional; una salvaguardia provisional; apropiados criterios técnicos y procesos administrativos para la aplicación de medidas antidumping y derechos compensatorios; e importantes compromisos de medidas en frontera para detectar e impedir importaciones piratas o con marcas falsificadas, así como de cooperación aduanera para combatir el fraude en este tipo de trámites.

En el plano de ofensiva, el Perú logró: que el arancel cero a la entrada en vigencia del TLC rija para el 83,5% de sus exportaciones a China (versus un 62,7% en sentido contrario) y que de este inmediato acceso pleno gozaran la mayoría de sus exportaciones no tradicionales (agrícolas y manufactureras) prioritarias ; el establecimiento de un comité bilateral sobre medidas sanitarias y fitosanitarias, y de otro sobre obstáculos técnicos al comercio, para trabajar la reducción de estas barreras no arancelarias, agilizar la celebración de protocolos sanitarios y facilitar la equivalencia de reglamentos técnicos, así como la aceptación de resultados de evaluaciones de conformidad de estándares; compromisos OMC Plus en temas del comercio transfronterizo de servicios (particularmente para agencias de turismo, franquicias, traductores e intérpretes), de entrada temporal de personas de negocios (incluyendo la constitución de un grupo de trabajo al respecto), sobre inversiones y propiedad intelectual (la protección de recursos genéticos incluida).

Por añadidura, el Perú obtuvo concesiones que China aún no había otorgado en sus acuerdos comerciales previos con países en desarrollo. Ejemplos importantes de estas concesiones únicas son: para la verificación del origen de la mercancía, la facultad de visitar a la empresa exportadora; respecto de la salvaguardia bilateral, su reaplicación indefinida si persiste el daño y la compensación solo por el año adicional de aplicación; respecto de esa y las otras dos medidas de defensa comercial (antidumping y derechos compensatorios), la aceptación del Gobierno chino de colaborar en la identificación y notificación de las empresas chinas investigadas y del inglés como idioma para la documentación correspondiente; y el ya mencionado acuerdo de cooperación para combatir el fraude aduanero.

Ahora, ya suscrito este TLC tan exitosamente negociado, las principales tareas al respecto que el Perú tiene por delante consisten en ponerlo en vigencia lo más pronto posible y en aprovecharlo cabalmente. Lo fundamental para el aprovechamiento óptimo no solo de este sino de todos los TLC, reside en diversificar la oferta exportable peruana mediante el incremento de la participación de bienes y servicios con mayor valor agregado, y evitar una posición económica periférica (o de spoke) en el Pacífico suramericano. Estas son tareas de nuestro país y no de los TLC, propias de la «agenda interna» por el desarrollo y la competitividad. En cambio, los TLC sí pueden contribuir en mucho a que se lleven a cabo, tal como se está viendo a partir del TLC con los Estados Unidos. En cuanto a la potencial contribución específica del TLC con China, además de la derivada de los resultados de la negociación arriba reseñados y de la aceleración que ya está propiciando en la preparación de grandes proyectos de inversión china en nuestro país , como también de planes de negocios varios por parte de la numerosa y emprendedora comunidad chino-peruana, se extiende a las amplias posibilidades de fortalecimiento de capacidades que abre el capítulo de cooperación de este TLC y que nuestro país debe saber aprovechar para asimilar la espectacular experiencia china de transformación productiva competitiva en medio de estructuras socioeconómicas duales.

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1. Es decir, compuesto por 17 capítulos que cubren temas del comercio de bienes, comercio de servicios, inversiones, propiedad intelectual, facilitación del comercio, entre otros. Comparado con el TLC con los Estados Unidos, el más completo del Perú vigente a la fecha, el suscrito con China no separa por capítulos lo relativo a determinados sectores de servicios ni incluye capítulos sobre compras públicas, política de competencia, laboral y medioambiente. Sin embargo, estos tres últimos temas sí están contemplados en el capítulo sobre cooperación. Además, China y Perú suscribieron, al lado de su TLC bilateral, un Memorando de Entendimiento sobre Cooperación Laboral y Seguridad Social, así como un muy importante Acuerdo Referente a la Cooperación y Asistencia Administrativa Mutua en Asuntos Aduaneros.
2. A diferencia del acuerdo de alcance parcial antes suscrito entre China y Chile, el cual en una primera etapa estuvo limitado al comercio de bienes y al que en una etapa posterior se le agregó algunos temas referidos al comercio transfronterizo de servicios.
3. Entre enero y noviembre de 2008, mediante seis rondas de negociación, precedidas por una fase de estudio conjunto de factibilidad llevada a cabo entre febrero y agosto del año 2007. También fue rápida la posterior fase de revisión legal y consolidación de los textos negociados, de modo que el TLC China-Perú pudo ser suscrito el 28 de mayo de 2009.
4. González Vigil, Fernando; Pedro Carazas y Vanessa Uchiyama (2006). «Prioridades y Sensibilidades Comerciales de Perú ante China». Informe de Consultoría, MINCETUR-Programa BID 1442 OC/PE. Lima, mayo.
5. Cabe recordar que el Jefe del equipo peruano que negoció el TLC con China fue Carlos Kuriyama Shishido, economista egresado de la Universidad del Pacífico con Maestría en Columbia University y destacado profesor de nuestra casa de estudios.
6. Véase .
7. Mesquita M. Mauricio (2009). «Perú y China». BID-SIC, mayo.
8. Poco después de concluida la negociación en noviembre del 2008, han sido lanzados o reflotados 4 grandes proyectos mineros con IED china, por un monto total estimado en US$ 7.400 mil millones. El de preparación más activa es el proyecto cuprífero de Chinalco en Toromocho, por unos US$ 2,200 mil millones, con importantes externalidades en infraestructura de transporte (ferroviario) y portuaria (Callao). Menos avanzados parecen estar los otros 3 proyectos: de Minmetals para oro y cobre, en El Galeno, por unos US$ 2.500 mil millones; de Zijing Mining para cobre, en Río Branco, por unos US$ 1.500 mil millones; y de Shougang para hierro. en Marcona. por unos US$ 1.200 mil millones.


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